作者：許秉翔
出處：臺灣大學建築與城鄉研究學報 第十三期 民國九十五年三月 研究論文 第17～32頁
個人感想：
- 很棒的文章，套用"交易成本"的理論架構，把環保爭議衝突當中的種種亂象都做了一番描述與詮釋，也讓人對於抗爭劇情的演變有了譜。
- 比較好奇：相關的機會與內外部成本是否能夠進一步量化或估計，求出最適解與最低的成本？
- 用近期的台塑來作為研究個案？
- 如何估算出兩造雙方都可以接受的成本與理賠金額？(實然的狀態)
- 除了交易成本以外，還可以套用哪些理論來詮釋此一社會現象？
- 天平與光譜有兩端：一邊是犧牲環境品質與居民健康風險，讓GDP最大化，另一邊是強調環境正義與局民權益；公平與效益的兩難如何拿捏出"應然"的分寸？
- 比較不同國家的制度體制所造成的交易成本差異？
摘 要
本文意圖將政治力及地方派系的影響納入土地使用衝突的分析當中，從交易成本經濟學及制度的角度，解明為何台灣工業區的污染抗爭會發展出政府官員介入協商扮演行政裁量角色的原因。台灣工業區的污染抗爭是不同的個人或團體從衝突的協商談判中，進行權力結構重組與財產權重分配的過程。
它是一個政治過程，藉以扭轉對權力不均的不滿。因此當都市計畫的靜態手段（設置綠帶、調整土地使用型態）面對動態的政治過程，其角色居於被動地位的無奈也就不難理解了。
從本文的觀點，台灣的工業區污染糾紛的權力結構主要受資訊、時間、組織與選擇代理人等四個因素的影響。在糾紛處理的制度選擇上，環境協議書因為符合多次交易的背景及政策關係人之間信任的培養，本文建議其為一種理想的糾紛處理制度。但是必須要有相關的配套環
境，在政治過程中建立合法性，並降低制度變遷的交易成本，才有進一步在臺灣實踐的可能。
一、 前言(摘錄)
地方政治生態及地方政治人物在臺灣的環境衝突中至為重要，政治人物藉由抗爭獲得名望、地方派系樁腳希望得到佣金，這些利益是否獲得滿足與反對力量是否高度動員有關（湯京平，1999）。因此就方法論而言，當沿用新古典經濟學的方法對台灣的公害糾紛處理機制進
行政策分析時，就存在著因為其方法論而產生的一些盲點，新古典經濟學一向低估了權力在經濟分析中的地位，此為其限制所在。新制度經濟學一向批評主流的新古典經濟學過於輕忽經濟系統的實際運作與現實，新制度經濟學認為現實世界中交易成本的存在影響了制度變遷，這也意味著交易成本受這個國家的法律、政治、社會、教育與文化等制度所影響（Coase, 1990）。
本文意圖將政治力及地方派系的影響納入土地使用衝突的分析當中，解明為何台灣工業區的污染抗爭會發展出政府官員介入協商扮演行政裁量角色的原因。
透過制度學派的知識洞察，我們至少能夠分析政治力介入與權力不均（Power Imbalance）所引起之社會衝突的現實，並據以進一步理解協商談判的結果如何受交易成本以及權力結構所影響。並且透過Coase的理論，進一步擺脫過往只以Pigou的外部性（externality）理論觀點討論土地使用問題的一些侷限。另外，經由衝突分析的過程，本文希望析離出幾個影響權力不均的主要因素，並進一步提出相關的政策意涵。
二、 文獻回顧(摘錄)
以工廠的污染排放問題為例：
「那些決定移居在該工廠附近的人們，在進行決策時，並不會把他們的出現所造成之產值的下降納入考量。未將引起他人成本上升的影響納入考量，就有如工廠所有人未將煙氣排放對他人造成傷害納入考慮一般。沒有課徵租稅，也許會造成太多的煙氣排放出來，而太少的居民居住在工廠附近；但課徵了租稅，也許會造成太少的煙氣排放出來，而太多的居民居住在工廠附近。我們沒有理由認定，這二種結果中的任何一個必定是較為可取。」（Coase, 1995: 169）。
換言之，Coase不贊成Pigou將財產權視為給定，而直接以租稅、補貼等經濟手段將社會成本內部化的方式。他認為課徵污染稅或補貼廠商污染防治費用是一體之兩面，其實更應考慮遷廠、遷村（社區）此類的社會組織重安排的替代方案，這類的替代方案其社會總產出可能比以租稅、補貼等經濟手段將社會成本內部化的方式更大。這與台灣的工業區污染衝突，實務上只單純地將課徵污染稅或廠商回饋視為短期策略，將遷廠、遷村（社區）視為長期策略之過於簡單的看法
交易成本取向在政治學域的應用仍在發展之中，政治學者假設民意代表因為考量自己連任機會的最大，藉由訂定法案與行政裁量授權大小之間的權衡，尋求最小的政治成本，以達到較佳的政治運作效率（Epstein& O’Holloran, 1999）。其實，交易成本理論應用在政治場域的解釋力究竟如何，還是得回到經濟市場與政治場域這兩個分析對象的異同之上。North在他接受諾貝爾經濟學獎的演講稿中就提出了四點觀察：（一）選民投票的動機有限（每一票的影響力很有限）；（二）政治議題的複雜度所產生的不確定性；（三）選民與政治人物協議的落實執行有困難；（四）政治領域的競爭程度不如經濟市場（North, 1994: 361）。Bromley（1989）則認為政治領域的道德判斷及意識型態的問題，是和經濟市場的重要分野。North（1990）也提到經濟交換與政治交換（political exchange）的根本不同在於承諾問題。
Fischel（1985）則著眼於美國的土地使用制度，以交易成本的角度分析土地使用分區管制與其
替代制度的比較。他指出土地使用分區管制（Zoning）是政府干預私人財產權的一種行為， 故與經濟效率、政治權利有密切的關連。Fischel正確地指出權利（entitlement）是財富的一種形式，財產權則是把資產轉換成為資本的機制（Soto, 2001），因此可以將財富此類的存量轉換成所得之類的流量。此外，Fischel（1985）的作品雖然指出土地使用分區管制在財產權上的剛性所衍生的土地使用類型調整不易的問題。
在土地使用分區管制（zoning）的問題上，則有Coasian Approach和Pigovian Approach的論辯（Lai, 1997a; 1997b; 1998; Heikkila, 2000: 213-217）。Pigovian Approach大抵是指出在既有的財產權架構下，將外部成本內部化的作法，它是把財產權分配視為外生（exdogenous）；Coasian Approach則是說明了制度選擇（財產權重構）的可能，視財產權的分配為內生（endogenous）變數。
臺灣的規劃界最早應用Coase的理論討論土地使用問題的是林享博（1990）的一個國科會研究—環境污染事件對於土地利用模式轉變的影響，其中作了幾個寶貴的案例調查。邊泰明（2003）對交易成本經濟學、Pigovian Approach v.s.Coasian Approach在土地使用規劃上的論辯作了理論脈絡清理的工作，在理論知識的傳播上有一定程度的貢獻。邊泰明也點出未來與臺灣的都市更新、土地徵收、容積移轉等議題有進一步的經驗研究的空間。
四、 交易成本與政治過程(摘錄)
（一） 權力不均與政治交易成本
國內工業區污染抗爭中的政策關係人（Policy stakeholders）可大略分為居民、廠商、（中央及地方）民意代表、（中央及地方）政府部門、利益團體、媒體等。
在廖美菊（1989）對1988年林園事件及許秉翔（1994）對1993年大社工業區不明氣體事件的田野經驗，地方派系很明顯地介入糾紛處理的過程當中，並且著力甚深。
由於廠商與居民在協商談判中權力不均的緣故，居民處於權力地位的弱勢，所以運用堵路、圍廠等威脅手段藉以提高其權力地位，此過程也使得利益團體、地方派系及民意代表等角色得以介入其中。
目前國內的工業區污染抗爭大都是以非正式的“行政裁量”的方式消弭的，地方社區通過民意代表或地方政府反映其利益，廠商則透過中央政府或地方政府訴求其觀點。經由政府主管機關的行政裁量，將財產權交予社區居民，由廠商對社區或地方利益團體提出補償（或賠償）。相對於立法與司法的糾紛處理途徑，“行政裁量”的糾紛處理模式具有彈性且反應快速的特點，但是協議結果並不具備如議會立法或法院判例的強制力。同時更因為政府官員的更換或政黨輪替，形成行政的不連續性（註6）（discontinuity），容易造成政府官員的承諾跳票（註7）。
換言之，瞭解制度變遷的交易成本是必要的。現行的制度也許並不是那麼有效率，但若是
制度轉換的成本很高，或是現行制度的運作成本低於改變制度所需的費用，現行制度即具備存在的理性基礎（張五常，1989）。在台灣經濟起飛的階段，生產是為了出口以賺取外匯，提高國民所得，相對地，環境污染的負外部性則有意無意地被淡化。當中央（地方）政府首長介入與提出補償承諾的意識型態基礎仍是維護良好的投資環境（與促進經濟成長）時，而且地方居民滿足於得到的補償（或賠償）利益，利益團體、地方派系及民意代表等也從中獲取不同形式的利益，即使得現行的“行政裁量”模式具備持續存在的基礎。
不完全合約（Incomplete Contract）意味著不完美的承諾。其成因是因為衡量成本的問題。衡量成本的存在是交易的雙方意圖確認價值的屬性所引起，而衡量合約相關價值的全部屬性需要極高的成本，故有不完全的資產或資源的財產權形式（North, 1990: 185）。此為不完全合約的意義。
以下內容將歸納國內過去相關的案例經驗（林享博，1990； 廖美菊，1989； 許秉翔，1994； 湯京平，1999），進一步分析工業區污染糾紛的交易成本類型，以使我們對隱於其中的作用具備更深入的洞察力。
1. 資訊成本在沒有交易成本的世界中，資訊是暢通無阻的。
。在1980年代、1990年代初期台灣的環境運動中，因為居民團體在資訊方面長期處於相對弱勢，故可觀察到學界介入提供污染資訊的幾個例子。例如1986年清大、交大的教授之於李長榮化工新竹廠的水污染事件，又如1993年高雄大社石化工業區的不明氣體事件，清大左台利教授在中國時報發表「大社工業區的確有許多浮游毒氣」一文。如果透過環境監測系統提供污染改善狀況、追蹤污染源與偵測意外事件等資訊，居民團體在資訊因素所面臨的談判劣勢之不對等將可以被減輕。而談判相對劣勢的減輕，有利於社區居民降低權力的不平衡，減少產生零和衝突的機會。此外，媒體也扮演很重要的角色。媒體可以形成輿論，透過報導揭發隱藏在事件背後的利益勾結行為，對相關的團體形成壓力，間接降低司法體系的負荷。
2. 契約成本（註9）
（1） 時間成本
「時間」因素在高污染工業區的抗爭事件中顯得特別關鍵。此類污染造成的衝突一旦形成，由於污染造成人體立即的不適反應與健康損害，衝突的張力和強度經常是高度緊張的類型，經由鄉村網絡動員的農民，其抗爭的機會成本很有限，但是工業區內的廠商一旦被圍廠，則面對的是斷料、生產線無以為繼的龐大停工損失。因此，時間對於居民而言，因為其機會成本遠小於廠商，所以藉由堵路、圍廠的威脅手段，逼使廠商就範。
環保署公害糾紛處理法由下而上的三級程序安排之失效，即是未充分理解衝突的權力不均衡
與污染衝突的本質所致（註10）。弱勢的一方通過圍廠、民意代表的助長聲勢，目的即是為要抗拒冗長的行政程序及權力地位的不對等。為了要快速獲得回應，自1980年代以來，重大的工業區抗爭的衝突解決，都是由主管編定工業區的經濟部長出面協調，此結果並非出於偶然。
（2） 組織成本
組織，既是形成影響力的媒介，也是凝聚力量的手段。而且在實際談判的過程中，談判者需
要先界定對手的身份與意圖。不幸的是，個別居民意見的匯集本來就較為困難，而且不一定有現成的組織可供運作，所以形成意見領袖與建立組織對於社區而言則形成較高的門檻（意味著較大的交易成本）。故組織因素對廠商而言相對有利。
（3） 選擇代理人的成本
在協商談判的過程中，廠商經常是經由中央主管部會（經濟部）與地方政府，居民團體則是通過民意代表或地方政府表達其立場，顯然代理人的選擇成本也是交易成本之一種類型。
在發展掛帥的時期，廠商往往以對於國家經濟的貢獻以及資金可能外移為訴求，遊說中央
政府經濟主管部門的支持，取得設廠、繼續生產的正當性。這種情況，隨著地方政府對本身地方發展自主性的提高，而逐漸被挑戰。地方政府可利用建築執照的核發（建築法第二十四條、第二十五條）、水權登記權（水利法第二十八條）、開發審核程序中的環境影響評估等公權力，技術性地干擾中央政府經濟主管部門對廠商的承諾，進而提高其影響力。顯然地，當以中央政府經濟主管部門為代理人，而地方政府、地方團體以不同的方式阻撓廠商時，廠商可能發現拉攏地方派系、地方利益團體能更有效地達成其目的，進而選擇其為代理人。
例如台塑在雲林成功的拉攏了以縣長廖泉裕為首的廖派，以及以議長張榮味為代表的林派等
重要的地方派系，而終能達成設廠協議。
對於環境運動而言，特殊的地域性與地方動員使得與地方政治資源的結合成為必然。以民意代表在當前社會現況下的影響力，與其為自己累積政治資源的動機，民意代表遂經常在台灣的環境衝突中扮演重要的角色。
（二） 財產權的界定、交易成本與制度變遷
台灣有些石化工業區污染糾紛的案例，起因於點污染源（point sources）的排放造成空氣或水污染，如果沒有事前精密的污染監測紀錄，若欲在事後追查瞬間氣體排放的污染源，就目前的科技水準確實有困難。既然糾紛鑑定責任的不確定性太高，同時查出肇事責任的可能性低，所以只好以處理補（賠）償的條件作為暫時消弭衝突的手段。
在分析污染事件的衝突時，廠商與居民是核心的政策關係人，政府介入將財產權指定給某一方是降低交易成本的可能途徑之一，這也提供了規劃手段介入的正當性基礎。以工業區抗爭為例：如果將財產權交給廠商，居民就需聯合起來補償工業區廠商不排放污染的損失。若此財產權對廠商價值不菲，則個別居民幾乎可以確定無力支付廠商不排放污染的損失，故居
民必須先建立組織，以決定一集體的偏好水準，同時居民團體亦需面對白搭便車（free rider）的可能。可以想見的是，居民團體要花費龐大的時間成本、組織動員成本，以進行民意的溝通、瞭解與說服。
備註：
延伸閱讀=>所有權的存在理由探討的簡報 (很深的大哉問；作者：台大經濟系 林明仁教授，Steven D. Levitt的學生)
當地方（社區）居民要求廠商遷廠時，其實就是要求財產權的重分配，而臺灣的環境衝突最後導致廠商遷廠的例子其實很有限，大部分是以行政裁量消弭的多。一般而言，結果多是補（賠）償居民的損失、設置綠帶、建立環境監測系統與進行流行病學調查等承諾，而遷廠則被視為一、二十年後的長期目標。一方面，如果沒有見到地方政治派系在其中的角色及運作，就無法理解為何會產生如此的結果（註12）；另一方面，政治市場與經濟市場也有個性上的不同。由於廠商與地方社區的協議只是一個不完全的合約，所以永遠有被破壞的可能。從政治交易成本的角度觀之，事後的控制權會影響到事前的制度選擇。當居民被賦予一定的權力（例如突發事件的進廠調查權），會使得他們以為更有力量控制污染事件的發生，而使得居民團體願意接受行政裁量後的結果—一個不完全的合約。
同時，政策機制的選擇是一開始就要被決定的，這與經濟市場由個人的選擇積聚成為市場反應有很大的不同（Epstein & O’Halloran, 1999: 48-50）。因此，在制度選擇的過程中，所牽涉的諸多形式的監督成本與執行成本，例如鑑定污染的專家是否勝任？環境監測系統的規劃、設置與操作成本、賠（補）償制度的建立（註13）...等，都是建立工業區環境污染糾紛解決的動態機制不可避免的交易成本。
五、 環境衝突的糾紛處理機制
（一） 立法與司法面向的衝突解決機制
在衝突解決機制中， 除了前面所提的行政裁量之外， 還可循立法或司法途徑； 另外， 協助
（Facilitation）、協商（Negotiation）、中介（Mediation）與仲裁（Arbitration）等機制的角色及重要性則愈來愈受到重視（Amy, 1987）。目前我國司法面向的公害糾紛處理機制，除了法院之外，還有訴諸縣市的調處委員會與環保署的裁決委員會，即是融入了協商與仲裁的精神
（參見圖1）。
法院在臺灣工業區的污染抗爭事件中向來都是缺席的，除了傳統文化中避免上法院訴訟的意識型態因素之外，依循司法途徑也必須付出較高的交易成本。
法院訴訟費用昂貴且曠日廢時，訴訟期間不但需負擔律師費用而且當事人需投入的大量的時間與精力。同時，法官對環境問題牽涉的複雜專業背景所知有限，而且法官重視的是判例而非個案，所以相對增加當事者面對判決的不確定性，而影響投入更多成本的意願。
在蔡宗秀的一個個案分析中，鞏先生因位於林園石化工業區旁的花田內農作物枯萎而死，而控告中油公司，其訴求理由為兩天前該公司才發生一件污染排放的意外。在其分析中，中油公司因其財力、組織的優勢，而將法院審理視為其重要的談判策略（蔡宗秀，1998：14-19）。由此可見在司法途徑上，個人對抗廠商的確居於弱勢。
（二） 行政裁量v.s環境協議書
台灣工業區的污染抗爭一般以行政裁量作為衝突的解決方式。一般而言，學者對此並不滿意，故有若干的研究者倡議環境協議書的機制（葉俊榮, 1993;Shaw, 1996）。此機制是由廠商與居民簽訂的環境協議書，內容可涵蓋進廠調查權、賠償及補償標準、約定環保標準、污染監測等事項，1992年3月台泥蘇澳廠與宜蘭縣簽訂協議書，是此類途徑在臺灣的肇始，但
案例仍是少數。
國內於1992年制訂「公害糾紛處理法」，在該法的第三十條訂有「事業得與所在地居民或地方政府簽訂環境保護協定，防止公害的發生。」（註14）（行政院環境保護署，2000：236）若將此兩種機制作比較，則不同的機制背後顯然代表不同的權力與財產權結構。
以非正式的行政裁量的機制而言，主要有兩方面的缺失：
1. 未加入協商者質疑協議的合法性
政策關係人可能以未加入協商為由，質疑上一階段所產生的協議的合法性。此反映了非正式的行政裁量的機制，因為趨向短期的衝突消彌，所以未能深入考量納入必要的政策關係人此等問題
2. 非正式行政裁量之協議的法定效力較脆弱
這點是頗難解決的問題，因為它同時呈現了該機制的優點及缺點。非正式行政裁量的優點在於協議具有並不等同於行政命令的彈性；缺點在於若協議的任一方意圖調整其權利時，先前的協議遂有再度破裂的可能。
在台泥與宜蘭縣政府所簽訂的環境協議書中，台泥除了需要依產量大小給付每公噸每年新台幣6元的回饋金之外，另有提供當地鄉親工作機會的條款。若是台泥有聘雇新員工的需要，至少90%的新員工需雇用宜蘭人（蔡宗秀，1998：21）。回饋金的五成用之於補助蘇澳地方建設，另四成補助鄰近鄉鎮，一成用於全縣環保工作（行政院環境保護署，2000：271）。透過宜蘭縣政府對地方經濟發展方向的選擇及地方政府影響力的擴大，此處的公害糾紛處理模式，已迴異於前述的的非正式的行政裁量手段。顯然地，諸如對地方財政的回饋、工作機會的提供、污染標準訂定、生產/污染監測系統的建立與衝突協商程序的制訂，這些條件必須建立於中央-地方政府關係（center-local government relationship）的基礎之上，可見公害糾紛處理機制的制度選擇明顯受到臺灣社會之地方自治程度的結構性制約。
環境協議書本身是Convenants（共識契約）的概念，它本身是政策關係人自願交易的結果。一方面，它承認工業區污染糾紛的肇事鑑定本身具有的不確定性，遂將問題導向更上游的污染監測，並提高未來確認可能的肇事者的機率；限制排放標準於一約定水準，對於居民健康的保障可更進一步；居民的進廠調查權，可以降低雙方的資訊不對稱，及提高居民的權力地位；監督紀錄及監督委員會的設置是監督執行的部分。必須在執行上有監督廠商生產的功能，才能確保合約的執行。對於廠商而言，由於考量居民抗爭對其可能產生的鉅額損失，若遵守環境協議書中訂定的回饋地方的條件、提供污染監測資訊，進一步培養與社區居民
之間的信任關係，將可降低其經營風險。
從交易成本的角度，環境協議書的簽訂可以降低地方（社區）居民的資訊成本，這是因為規定工廠有提供監測資訊的義務。另外，簽訂協議書時居民必須已有組織及代表。換言之，簽訂協議書之前，社區組織與代表的正當性及合法性必須先得到確認。因此，即使後來有衝突或糾紛，相關的政策關係人可以很快地被指認，協商即容易找到對話的對象，使協商得以遂
行。另外，如同前面所述，協議書的簽訂可以使得協商正式化，使得協議書的簽訂過程即已納入選擇部分代理人的成本，使界定政策關係人的程序更完備，使協議書的合法性更高。此等措施將使廠商與居民的權力不均得以改善，並使補（賠）償措施更接近社區居民的需求。
六、 結語與討論
（一） 衝突分析與權力不均
經由對台灣工業區污染抗爭的分析，說明了政策關係人權力不均（power-imbalance）的事實，以及不同個人或團體從衝突的協商談判中，進行權力結構重組的過程。最後協商談判的結果，則因為政治交易成本的存在與初始財產權結構的影響，而演變成普遍應用行政裁量模式的結果。
（二） 糾紛處理機制
從整體分析的應用來看，NIMBY現象的空間區位特質突出了一次交易與多次交易的差別。由於睦鄰關係係一種長期的投資，雙方的長期關係就成了多次交易的型態，長期的關係投資所建立的信任，引伸出來的利益經常會大於一時欺騙所獲取的利益，因此本文認為環境協議書中的協商機制符合了多次交易的需求，也較符合培養廠商與地方社區之信任關係的制度設計。
（三） Coasian Approach與其政策意涵
傳統上，Pigovian Approach認為以課徵污染稅使得廠商降低污染量，或廠商以回饋金作為環境污染的負外部性的補償，是為其理論所引伸的政策手段與工具。
Coasian Approach認為如果只是一味地以政府強迫廠商補償居民，所得到的可能並非最佳方案或最大社會產出。從Coase的理論見解所引伸出的政策意涵是必須考慮其他的替代方案，換言之，公共政策顯然必須考量工業區的土地使用與其他類型的土地使用方案之比較，它可能是遷廠、變更土地使用的方案。
從本文的討論中，居民組織的建立及集體偏好水準的形成均需要相當程度的交易成本，此可能阻止廠商與居民的自願性交易，故從龐大的交易成本將阻止自願交易的觀點，政府介入將財產權賦予居民，自有其理論上的正當性。雖然上述結果與Pigovian Approach基於負外部性（污染）而要求政府介入的結果是一樣的。
但是值得注意的是，Coasian Approach可以進一步分析不完全合約及談判雙方締約的風險，並指出遷廠可能可以使社會總產出更大，此皆為Pigovian Approach的分析所不及。
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