終於把這上下卷讀過一遍了
最終回的政治衰退主要看米國政府
第四部 政治衰退
第三十一章 政治衰退
為何科學管理無法適用於公共行政？
行政執行可以研究過去經驗、以科學分析來加以改善(理性)
政治受到政黨與民主選局的影響(=非理性)
eg., 二戰期間，納粹領導人提出種族淨化的口號與理念，行政機關負責執行死亡集中營
另外的問題在於(科學家也是人)對於問題的分析與判斷也會出錯(無法意識到系統的長期均衡)，而且有時錯的離譜
米國森林管理局VS野火的(走鐘)案例
森林大火是自然發生的，對於維護森林的生態有其價值
而森林管理局認為森林火災的發生需要”管理”，雇用數萬名消防員、編制一大批飛機與直升機，每年耗費數十億美元在滅火
野火控制的越好，森林累積的火災潛勢越大，越來越難以控制
有錢人喜歡居住在大自然中，而這些有錢人和參眾議員的關係的不錯，迫使管理局必須更加用力的控制火災，已保障這些有錢或沒錢人的生命財產(為保障少數人的生命財產，耗費鉅資控制野火)
森林管理局的原始任務既不是滅火也不是保育，而是木材開採的永續，而近年人們的觀念改變，不再把森林當成資源，而是為了享受荒野大自然而保育(+國際木材市場轉向進口)，興建水壩也不再視為人定勝天，而被認為會造成潛在的破壞
森林管理局與國家公園管理局、漁業暨野生動物管理局一起評估與保護轄區下土地。
與公務體系走鐘與制度衰敗的原因
1.明確的原始定位任務，逐漸被各項衝突的指令所取代
滅火取代木材保育，環保又取代滅火
2.不同的利害關係人、利害團體介入，彼此相互衝突
過去舊任務沒有取消，組織疊床架屋背後各有支持者
環保團體支持放任野火，其他人反對
3.受到上述利害團體的干擾影響，喪失自主性
公務機關只對保障自己的預算與飯碗有興趣，而非有效執行任務
4.公務體系受限於種種法規的束縛，公務人員把工作做好沒有獎勵、做不好通常也不會被懲處
5.當社會變得更民主，制度開放利害關係人參與時，民主本身就是造成制度衰敗的原因
6.制度與行政機構是為了因應特定情境的需求而誕生，然而情境與需求會改變，制度與行政機構卻是僵固送神難
6.1人習慣於遵守既有的建制
6.2政治人物會利用既有的制度與行政機構，兩者相互綑綁強化(二次家產化)，避免既有規則被破壞(難以改變)
6.3不同利害關係人，資訊與操弄的力量不對稱
制度改革是極其困難的工作
第三十二章 法院與政黨的政府
司法與立法部門對行政部門與政府有過多影響力
對於政府的不信任演變成行政問題需要司法來解決
國會透過立法來操弄行政部門
而利害團體則透過超乎其社會地位與比例的影響力來稅收與開支以符合其利益。
以上兩者傷害了大眾對於政府的信任
行政部門執政受到審核的制約連帶降低了政府的效能
原屬於執政的權力被分配給法院與政黨
不尋常的發展路徑
米國制度最特殊之處在於
公共政策的改變不是來於民選的國會代表而是民間團體透過訴訟+大法官釋憲(讓少數族群、婦女與同志取得法律地位)
政治文化從開國以來就對政府與行政不信任，律師在美國人的生活中扮演重要的角色
國會議員要求成立新的聯邦部門，包含EPA, OHSA等，卻不願意授權這些部門具有制定和執行法律的權力，把監督與執行法律的權力交給法院=>國會有意識地鼓勵社會團體興訟與訴訟個人化(其實是很大社會成本)
在日本瑞典等其他國家透過行政部門協調就能解決的問題，到了美國就必須上法院，而美國法院的審理一樣不透明、恐龍法官也有終身職保障
為了伸張保護少數人的權益，美國的代價是公共行政效率低落
不信任政府仲裁只好讓效率更低的法律法院體制代勞
第三十三章 國會與美國政治二次家產化
米國法律只禁止市場交易/利益輸送，卻不禁止交換恩惠，形成國會遊說產業
（欸，Trump上任了，這齣戲大家看下去吧）
任何文化，人只要收到禮物，就回覺得自己有互利的道德義務
受到朋友幫忙的當選人，自然會把行政部門的職缺當成禮物和親友分享=>政府建立在人類自然的社交行為上。
遊說團體只提供政治獻金，用合法的方式影響國會議員
有時後議員也會大放送，但這些團體要上道，懂得在競選的時候幫忙抬轎
政治人物其實只是被金錢與互惠本能綁架
米國的精英一方面非常善於高談自由民主，另一方面也非常樂於保護自己的特權地位
利益與遊說團體的目的，通常不是促成新政策，而是在於阻礙那些對他們不利(雖有利於公眾)的政策通過。
立法程序支離破碎，國會裏的委員會與重疊的司法管轄權形成混亂的局面，產生各種相互衝突的行政命令
利益與遊說團體的正反兩面
正面
多元化的利益團體，足以阻止單一團體獨大獨裁
各利益團體相互衝突，有如市場競爭，最後達成公眾利益的最大化
政府不能限制約利益團體或者定義何謂公眾利益(因為政府是為人民服務，而非人民的老闆)
負面
利益團體追求的不是創造效益的經濟活動，而是尋租營私
利益團體有如寄生蟲，除遭遇戰爭或革命，否則難以擺脫共犯結構
降低行政效率的社會成本
正面1
很難判斷利益團體的好壞與其出發點的正當性(遊說撥錢支持特殊疾病=犧牲某部份的資金預算)
所謂的多數人與公眾利益不見的正確(e.g., 把台灣的核廢料棄置在蘭嶼)
不讓利益團體發聲=犧牲少數人的權益(被犧牲/權益受損的人，有發聲的權利)
反面2
所謂利益團體的代表人，往往不具備代表性(e.g.,台灣勞資雙方的代表…)
大多數大眾往往沒有參與或被徵詢，都是少數人在操弄
操弄結果往往是短多長空
多數人立場中立、沒有太多意見，反而是少數偏激份子的偏見聲音被放大+這些人毫不妥協，造成僵局
利益團體意見太多太雜，公部門根本沒有能力獨立判斷或做出合理的決定（公共建設/國防採購變成是分配給各州議員的專案）
如果訴諸於民主普查與聽證辯論，不是為了協商只是為了滿足激進的聽眾；通常最後的決策不是來自各利益團體與行政部門的協商，而是各利益團體能否良好組織與角力擺平其他利益團體
美國所面臨的政治衰敗問題，可能比他國家嚴重
第三十四章 美國彷彿是否決政體國家
議會制國家-有統一的行政部門執行立法的多數意願
美國總統制-權力分給民選總統與國會，加上司法部門可以讓國會立法的法律失效，另外還有各州州政府，行政部門中很多委員會的首長由國會中的政黨指派，行政部門不見得會聽命於總統
各自提出很多相互衝突的計畫、法規與專案，很容易發生管轄權之爭
民主政治本來就不是終結對立，只能透過彼此同意的規則化解與緩解衝突
好的政治制度會緩和潛在的對立、促成最能代表多數人利益的結果
然而當對立的民意遭遇分權制衡的政治制度時，後果非常具有毀滅性
民主提供均等的參與機會給社群中的每個人，重點在於尋求共識
然而當團體人數變得更大、意見更多元對立時，共識決的效率與決策成本會呈指數增加。
而折衷的相對多數決的規則，本身並非基於任何公平原則，只能降低決策成本讓大型社群作出決定的權宜之策；另外許多為了穩定與合諧的規則，都是以犧牲少數為代價。
決策成本
專制集權<議會制(英國)<總統制&分權制衡(美國)
公民對政府的檢驗方式
1.定期改選/罷免
2.新聞媒體與論監督
3.訴訟訴諸司法仲裁
總統制的危險
在一般行政的領域，米國有很多相互衝突的法規
而在某些領域，一些行政機構卻又有高度的自主性
1.在州政府與地方政府層級，檢察官與原告有很大的裁量權決定是否要提起訴訟
2.軍隊與CIA不只收及國外資訊，還監聽公民
3.聯邦儲備會、NASA、CDC都各自有很大的自主性與裁量權
而有趣的是，最沒有受到大眾與國會議員監督的軍隊、NASA與CDC正是得到最高的民眾認同
而本來應該直接對大眾負責的議會/美國國會，民眾的認同度卻最低，人民認為議員只會空談、被游說團體影響與利益交換
立法和行政部門彼此競爭，強化某部門或犧牲另一個部門，無法解決權力分化引起的問題。
對總統的不信任衍生出很多的獨立委員會，政府行政部門要向一堆委員會報告，而各委員會的組成又被政黨所影響，最後政府機關只需要對間接又間接的委員會負責，不需要直接面對大眾
美國到底有多特殊？
1.行政高度司法化
2.政府部門多制定法律有時不一致、受到利益團體遊說
3.對於政府高度不信任-法治與民主在美國政治文化當中扎根很深、凌駕於政府之上
隨著歐盟成立與運作，歐盟也越來越像美國聯邦政府
而歐盟反而沒有像美國有強大自主性的中養層級組織，例如聯準會等
麥迪遜式共和主義-美國政治的衰敗
分權與制衡的傳統越來越根深蒂固與僵化
分權不能促成多數人的利益，反而讓利益團體與激進者過度的代表權
困在行政效率不彰的惡性均衡當中
政治參與者承認制度運作不佳，但卻樂於維持現狀
-政黨沒有動機切斷利益團體金援的管道
-利益團體希望維持金錢可以買到影響力的現行制度
吊詭的是美國缺少的不是政治參與或是資訊透明度，而是一般大眾沒有能力針對大量資訊與複雜的公共政策作出選擇（解決之道反而是政治不正確-信任政府，少一點透明/少一點政治參與，或走向更統一的議會制政府/而非總統制）
美國人把憲法看成是宗教文件，要他們重新思考憲政的原則極為困難
過多的制衡與否決，固然可以阻止政府爆衝與獨裁，但也如同把沙子丟入齒輪當中-齒輪不但不能向前轉、也無法向後退
第三十五章 自主性與附屬性
好政府必須在專業與自主性當中找到平衡
國家機器一方面必須強大有力以促進廣泛的公民利益，另一方面必須受到法律與人民的監督
政府機器建造與民主化，兩者可以相互強化與相輔相成，也可能糾纏不清/相互限制
一般認為，組織之所以會失靈，是因為代理人問題與主事者貪污營私
然而在公共行政領域，弔詭的地方在於
1.越是民主，反而讓有投票權的窮人形成侍從主義，以從瓜分公共資源當中獲得私人利益
2.相對清廉與透明的文官體制，反而是在非民主的環境中建構
3.用更嚴格的法規與監督規則，剝奪行政裁量權的同時就是綁手綁腳
政府機關的打造
不是選一批人去受訓幾個月就可以，背後是社會資本：
高等教育建立的觀念與能耐
對於地方與同胞休戚與共的情感與凝聚、團隊精神
公務員有合理的報酬、社會地位與升遷機會（動機）
公務人員除了本身要有能力，還有有足夠的裁量與決策空間才能把工作做好
文官自主性與政府行政效率是倒U型曲線
文官過度自主=>二戰期間的德國日本軍方
文官自主不足=>只能目光如豆、搞行政文書
貪腐=裁量權-問責
(願意負責任/擔風險的，不需要被管與監督)
民主問責
政府其實非常依賴非官方組織(教會、大企業、民間志工組織)達成政策目標
定期公平的選舉，就問責而言緩不濟急而且資訊在大量噪音中失真
方法有
1.授權地方解決基層問題
2.司法部門回應民眾需求與訴訟
3.公聽會/說明會/議會質詢
以上方法不是萬能或完美，久了都會出現有力人士操弄
另外所謂的問責，對於執行的公務人員可謂是懲罰與製造恐懼，扼殺創意與創新的冒險精神
第三十六章 政治秩序與政治衰敗
制度的演化如同生物的物競天擇演化，也會如同某些物種，遭遇環境變化適應不良而滅絕
世界各地政治制度的轉型與演化
從游團到部落
從部落到王國
從家產制王國到現代國家
發展出獨立的法律體系
出現問責的制度
大部分的政治活動，就是一個團體或組織榨取另一個團體或階層的生產剩餘
而被榨取的團體或組織獲得的是某種程度的安全與和平
這種均衡可以維持數百年的穩定，因為菁英階層有更強的組織能力而且會自我強化。
以上舊有的農業均衡，在十九世紀工業化之後受到顛覆
政府、法治與問責都是在壓力下出現，以因應快速社會動員而助長的執政參與需求
而不同勢力之間角力的結果依各地不同的狀況而異，不見的所有的好事(民主、經濟成長與法治)會一起出現。
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