台大法學院環境永續政策與法律研究中心
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2010年3月5日工商協進會工商講座演講紀要
環境永續與產業發展的雙贏策略
演講人： 葉俊榮教授
整理者：莫冬立、郭思岑
果然是真正看門道的專家，思考邏輯與對於問題的剖析讓人佩服
希望立法院衛生環境與社會福利委員會的那些"利"委、乃至於相關部會首長也能跳脫出來、靜思一下以下這些問題。
一、環境永續與產業發展不相容？
以「環境永續與產業發展的雙贏策略」作為本次演講主題的出發點是希望各位不要把環境保護議題視為產業界的危機，而應該把它看成是機會。我晨泳很多年了，過去三年我從游泳獲得一個體悟：我在水中所有的動作並不是避免讓自己往下沈，而是為了讓自己往前進。我們也應該以這樣積極的態度來看待臺灣，我們所有的作為並不是避免往下沈，而是為了往前行。環境議題之於產業發展亦是如此，若以消極的心態看待環保議題，自然會認為重視環境價值只會阻礙產業的發展，產業也只會以不被處罰的態度面對環保的要求；然而如果能以「往前進而非避免向下沈」的想法看待環境價值，環境意識的提升對於產業發展而言，毋寧是推動產業轉型與改變企業形象的契機，而非阻力。
然而，從臺灣的實踐看來，環境保護與產業發展間似乎仍充滿著相當多的衝突與爭執，包括民間、產業界與政府，都有其各自不滿之處。民間環保團體擔憂產業發展已造成環境資源的過度耗損，且將持續惡化，要求政府增加環境管制，也期待產業界多納入環境關懷。產業界抱怨政府有過多不合理的管制、環境標準過高、程序效率低落，凡此都損害企業的競爭力。政府認為民間團體有太多關於環境的要求，而產業界在環境關懷上則太仰賴政府。在各方都有各方的堅持與不滿的情形下，環境永續與產業發展是否真能獲致平衡與雙贏？如果這個理想是值得努力的，又該如何達成？是否有任何方式可以讓民間、產業與政府都滿意？
事實上我們所處的環境是一個不完美的環境，任何事都不可能十全十美，要同時滿足這三方所有想法或需求的可能性微乎其微。以制定法律到執行法律這個過程來看，即可瞭解法案從引進到最後執行的過程中，必然充滿許多妥協與偏離。法案的引介或立法的提案最初都是為了解決某一問題或相關問題，有其一定的訴求。在法案進入正式立法程序後，立法者、執行部門或社會各界可能會在草案中加入新的意見，草案也可能為了區域平衡、公平性等考量而讓法案失去或偏離原有的完整功能與訴求。法律通過後，在執行面上也需要考慮與預算機制的連結，包括是否有足夠預算以執行該法律等。各級政府執行法律時，也可能因為種種原因致使執行不力，而無法發揮法律的效能。從大眾面而言，媒體也可能以與法律立意完全相反的觀點來報導這個法律，一般民眾對法案的認知可能完全錯誤，甚至可能完全空白。這個例子告訴我們，任何事都有其發展脈絡。法律從提出、立法到執行的過程中有相當多的變數，法案最初提出時可能是為了解決特定問題，但最後的立法成果卻可能考量是公平、相互分擔，利益交換等的產物，而無法完全落實最初的立意。
這就是我們所處的現實：不完美的社會與複雜的決策環境。我們應該如何看待這樣的不完美與複雜性？一個理想性的想法是希望有一個萬能的政府能想到所有的問題、清楚所有的脈絡，由政府做好所有的規劃，過去六年、四年的經濟計畫都是這樣思維的結果。然而我們從過去的經驗發覺，即便政府事前做好各種規劃，但經濟成長率、失業率等經常有所變動，政府無法照原來的預測施行政策。我們面對的是一個複雜而動態的決策環境，充滿種種不確定性。這個變動的環境也不僅限於臺灣，同時也包括全球的範疇。
上述關於決策環境的討論與今日的主題中的「永續」概念有密切關係。所謂的永續發展或永續經營，其中「永續」二字所指涉的意義究竟是什麼？永續指的就是要面對、掌握這些不確定性，而且要有能力處理這些不確定性。面對不確定性是永續發展一個很重要的條件。事實上我們處於一個充滿風險與不確定性的決策環境中，不論是企業的生產、投資、貿易，甚至社會福利制度的規劃都是如此。我們不可能期待大環境的變數能依照預測變動，而應該培養應對的量能，才能獲致真正的永續發展。
二、兩個本土實例：環境影響評估與環境責任
以上是以比較宏觀的方式討論環境永續與產業發展間可能有的衝突，接下來將用兩個本土的例子說明臺灣的現況，一個是環境影響評估，另一個則是環境責任。
（一）環境影響評估
企業設廠的環境影響評估一直是企業與環保團體很重視的面向。事實上政府執行環境影響評估時也遭遇很多挫折，許多政治人物也因為環境影響評估的個案而付出相當的代價。回顧臺灣實行環境影響評估十五年來的經驗，貓空纜車是否因為當初沒做好環境影響評估而產生現在的困境？有一些好的政策是不是因為當初切實執行環境影響評估而讓整個政策能順利施行？
我們究竟該如何看待環境影響評估？不同人對環境影響評估可能有不同的需求，有人希望藉此阻止開發案，但也有人希望藉由環境影響評估瞭解開發案所可能產生的環境問題，以事先解決、防範。事實上瞭解開發案對於環境的衝擊以因應之應該是環境影響評估原本的制度功能，但臺灣的環評運作實情如何？
以核准企業設廠或開發道路為例，一個開發案並非單一政府機關可以片面決定的，因為開發案還有許多其他相關因素，例如安全衛生的考量、勞工引進的考量、環境問題的考量、水資源使用的考量等。一個開發案必須由政府各部門協力合作，才能對開發案整體進行妥善的評估與決策。當開發案必須面對各種不同的政府事權機關時，應該如何統合？讓開發單位奔走於各機關間或者是由政府設置統一窗口，開發單位只須與窗口聯繫即可？我曾經提出一個想法，政府應該是一個球體，人民或企業接觸政府時，僅需要一個接觸點就能得到完整的服務，而不是獨自面對各自繁瑣的事權機關與程序。所謂政府是一個球體並不是說設置獨立的事權機關是沒必要的，政府內部當然必須進行分工，但政府有責任進行後臺的整合，避免人民或企業經歷冗長且效率不彰的行政程序。
備註：就業界的親身體驗，感覺官僚的本位主義作祟恐怕永遠無法做到這點
環境影響評估目前的運作即有上述事權分散的問題，讓企業在申請設廠時疲於奔走於各機關間。根據我國的環境影響評估法規定，開發單位在向目的事業主管機關提出開發案時，依法若應進行環評，則應同時提出環境影響說明書，由環評主管機關（在中央為環保署）審查。在現制之下核准開發的是目的事業主管機關，但環評卻是由環保署主管，而且環評結果對開發案具有否決效力。現制區分開發決策的其他因素與環境影響評估，且交由不同部門審核，存在著嚴重的事權不統一問題。
政府部門事權的不統一也引發並惡化環評其他的問題，包括設廠與環評程序的繁瑣與冗長；決策與環境考量的分離；環保團體在環評過程中與企業嚴重對立，使環境與產業成為相互競爭的價值，而無法調和；環評程序耗時冗長，卻又遭致各方的不信任等等。
特別要進一步討論的是決策與環境因素考量的分離。決定一個開發案是否要進行開發的主管機關可能是經濟部、交通部、農委會、國科會等，這些單位在決定是否允許一個開發行為時，本於其職權，通常都有其想法與堅持，諸如該開發案是否能帶來利益、是否要有附帶條件等等。是否核准一個開發案須綜合考量各方面因素，在制度上設計許多行政程序讓各主管機關配合進行，如財務分析、緊急應變計畫、風險評估等。環境影響評估也是諸多考量因素之一所衍生的行政程序。一個開發案的相關行政程序應該是由該開發案的主管機關統合負責，而由其他相關機關配合提供決策所需的種種資訊。然而目前環境影響評估的程序卻不是由主管機關進行，而是業者與環保署負責。也就是說，負責決策的主管機關可以完全不作任何環境考量，只需等待環評結果即可。這樣的制度設計，讓環境考量與決策過程脫離，反而可能無法落實環評的本意。在美國，也是環評制度的原初設計者，環境影響評估是目的事業主管機關的職責，是決策考量的一環，各部會都有環境專業人員負責環評。臺灣由於當初立法時對目的事業主管機關是否能確實進行環評的不信任，因而將環評自其他決策程序中分離，交由環保署進行環境影響評估的審查，造成環境考量與決策的割裂。
除了上述問題之外，環評另一個問題是公共參與機制的不足。從制度設計本意而言，環境影響評估是一個公共參與的機制，應藉由此一程序涵納公眾的意見。目前我們環境影響評估的運行過於依賴專家的審查，而不是一個集思廣益的過程。事實上，許多環境影響評估所需的資訊是掌握在民間團體、文史工作者、地方耆老的手上。因此，業者應該換一個角度來看待民間團體在環境影響評估中的參與，應該把民間團體的參與看成是助力，協助業者找出可能的環境問題，以事先預防與解決。
（二）環境責任
另一個例子是環境責任，最著名的案例是RCA事件。美國無線電公司(Radio Corporation America，以下稱RCA)於1970年至臺灣桃園、宜蘭、竹北一帶投資設廠，至1992年關廠。環保署於1994年發現並揭露RCA於在臺設廠期間造成地下水和土壤的嚴重污染，RCA在桃園的廠址更被宣布為永久污染區。RCA桃園廠址的所有人歷經RCA、奇異、湯姆笙等公司，最後則售予長億建設公司，預定進行工商土地開發使用。該廠址被揭發為土壤及地下水污染地時，臺灣還沒有土壤及地下水污染整治的相關法律，因而無法依法予以處置，而且究竟應由哪一任所有人負責也有所爭議。後來環保署接受外界建議，以維護國際商譽為訴求，要求相關外商公司負起責任。
備註：從這點看來，台灣真是落後國家...
RCA事件顯示的是環境污染的損害賠償責任人不清的問題。在美國，類似污染場址的環境責任是非常廣的，包括前後任的地主、貸款給前後任地主的銀行，都是連帶責任人。因此美國企業非常重視環境責任，不時地需要吸收新知並進行各項預防，以避免相關衍生損失。
臺灣也有相當多環境責任所產生的損害或紛爭，但真正進行賠償的案件很少。即使有賠償，也常常是透過政治抗爭，在非理性算計之下分配責任。亦即，臺灣的環境責任分配呈現兩種極端：一種是企業不理會受害者，受害者也求償無門；另一種則是企業受到近乎勒索的對待，對於應付出多少代價才能妥善解決其應負的責任完全無法預測與估計。這兩種極端當然都不理想，因此臺灣有制定合理的環境責任法制的迫切需求。環境污染事件經常與道德劃上等號，但並非所有的環境污染都是道德的問題，有些情形是企業的疏失或是管理不足。因此環境責任法制的建置不能全然從道德或傳統的損害賠償觀點出發，而應從政府、企業與社會的角度建立起相關的財務與風險分擔機制。保險制度是環境責任法不可或缺的，好的環境責任法也能讓環境保險這個市場能在臺灣有健全發展。長期的環境責任問題則可以利用基金制度，讓企業、受害人都可在可預期的情況之下，面對環境責任。
財務與風險分配是目前環境責任最重要的內涵，此種集體責任的思維在面對氣候變遷的嚴峻挑戰上尤為重要，因為氣候異常所產生的災害與巨變顯然是傳統損害賠償制度無法因應的。在環境責任法制中建立良好財務與風險分配基礎，以集體責任的觀點面對環境責任，是歐洲國家與日本的立法方向，也是臺灣目前討論環境責任法的重心。
備註：難怪老美華頓商學院的風險管理與決策流程中心會focus在這方面
以上以環境影響評估與環境責任在臺灣的實踐為例，可以看到臺灣由於制度設計的不足與缺失，造成政府、企業與民間無法發揮完全的量能，未來在制度面上應有更多改善的空間。
三、永續的雙贏策略：以環境標準與產業競爭力為例
在透過環評與環境責任的實例，從環境永續與產業發展的角度，簡要說明臺灣目前制度設計的不足後，接下來我想用環境標準與產業競爭力來討論企業在面對各種制度與環境限制時，應如何面對以發展出雙贏的策略。
（一）高標準作為轉型契機
嚴格的環境標準會影響產業發展及競爭力，是我們常聽到的一種似是而非的說法。環境標準對影產業競爭力究竟是正面還是負面的影響？
從許多研究來看，環境標準的確會對企業競爭力造成不是那麼有利的影響，但這些影響卻非常微小，遠低於其他如勞工、土地、天災等各種不確定的因素。企業界面對環保標準時卻常有情緒性的反應，認為政府不該設定嚴格的環保標準，反而應放寬標準，以免灼傷企業的競爭力。然而，有更多的實例傳遞的訊息卻是，積極面對環保標準反而是企業轉型的契機。以歐美國家為例，在國際環保標準尚未提升前，就率先設定更嚴格的環保標準，等到國際環保標準都提高時，這些企業因為該國事先已要求更高的標準，已做好各種準備，最後反而成為國際上的贏家。
企業善用環保標準獲致更大競爭力的例子最明顯的是Toyota汽車。美國環保署在60至70年代時，希望提高汽車排放標準，因而與美國三大車廠展開長期的對抗。當時美國採取的是最佳可行技術（Best Available Technology，簡稱BAT）的管制方式，亦即車廠必須使用目前市場上最好的降低污染排放技術。但三大車廠聯合消極抵制，即使當時美國市場上已經更好的技術，也不願意使用。直到日本Toyota車廠進入美國市場後，告訴美國環保署目前已有更好的技術並願意採用之，才真正落實最佳可行技術的管制。Toyota率先積極面對高標的作法迫使美國三大車廠必須跟進，其主動採用先進技術符合標準，一方面強化本身的技術，一方面創造正面形象，也開創了Toyota汽車在美國市場的榮景。
備註：以Cost Leadership為核心觀念與競爭手法的代工業(而非品牌廠商)，這樣的說法會成立嗎？
臺灣是一個以外貿為主的經濟體，不能輕看國際標準，即便國內尚未立法要求更高的環保標準，產業界也應主動正視之。未來數十年最重要的環境議題將是氣候變遷，面對日愈嚴峻的氣候變遷挑戰，歐盟地區等國家對於產品的能源使用效率標準的要求也越來越高。臺灣雖然不是京都議定書所規範的國家，但由於臺灣的產品要銷往不同國家，國際上對於產品更高品質的規範，也成為我們是否能提昇自己產品競爭力的關鍵。
面對越來越高且越來越普遍的環境保護規範，企業能越早面對就越有機會。這意謂著企業必須及早納入永續經營的思維，觀察外在環境變動的趨勢進行轉型。未來的世界一定是越來越低碳，越來越省能以及越來越環保，即使企業界在採用現行技術與標準而不作任何轉型或自我要求的情形下仍能獲利，但若沒有跟上國際變動，現在的營收只是一個美麗的糖衣，甚至會讓企業不思轉變而在未來無法因應。我們需要的是在變動中找到新的契機。這當中一定會有許多困難與危機，但重要的是要開始行動，才有可能在新的趨勢中找到利基。
以與我最切身的法律服務業而言，不論是臺灣或國際社會在這二十年間皆有很大的變動，法律服務業理應因應變化而有所變革，包括法學教育與整體的法律視野等。然而對照同一區域的韓國與日本，臺灣的法律產業與法律教育卻只有很小的改變幅度。我們未來的法律服務產業不能只是限於臺灣，而是要將觸角延伸到區域與國際，提供區域性與國際性的法律服務，才能與其他國家競爭。舉例而言，臺電購買印尼煤礦的發生合約糾紛，可能是由新加坡、香港、澳洲的律師來進行仲裁，但若新加坡與馬來西亞發生購水糾紛，臺灣的律師是否有機會成為仲裁人？目前臺灣的法律服務業似乎是很少有這樣的機會，我們現在必須體認到這個危機並採取行動，才可能會有轉機。
備註：台灣的環安產業與教育也應有相同的危機意識與企圖心
（二）政府制度與效能的關鍵地位
除了產業界的態度之外，政府的效能與制度的配合也是環境標準能否提升競爭力的關鍵因素。美國的學者Richard Steward做了一個有關國家競爭力的研究，他認為，美國嚴格的環境標準會導致競爭力降低是因為美國管制系統不像日本等國家一樣能夠制定符合成本效益的政策，在討論相關問題時，經常忽略國家政府與管制系統無效率。環保標準只是一個數據，政府依據此一數據採行的管制措施的合理性與效能才是主因，而其中一個重要的關鍵即是能否面對差異而因材施教。
備註：這個觀點與理念很合理，但是實務上的How很難
葉教授不知道有沒有看過以下這篇文章
企業遵行環保標準的成本是不同的，例如煉油產業與甜菜產業同樣減少一個單位的邊際成本相差甚多。也許應該設計一個管制措施，讓成本低企業的多減兩單位的污染，而讓成本高企業的少減一個單位的污染，才是最有效率的方式。這當然又牽涉到公平性，但假設讓減少兩單位的企業可以從僅減少一單位的企業獲得相當的補償，就可以解決公平性的問題，同時也對兩個企業都更為有利。Richard Steward因此與耶魯大學的Bruce Ackerman共同提出在環境管制採用經濟誘因的新方向。這個想法與污染泡理論(bubble theory)以及美國環保署的「泡泡政策」相互呼應。環保管制不是以單一污染源來進行管制，而是以一群污染源來進行總量管制，這一群污染源可以從各自的減量成本考量達成環境目標最有效率（最適成本）的作法。
備註：應該來Google一下Richard Steward與 Bruce Ackerman；另外公平與效率無法兩全是經濟學上一個非常fundamental的無解難題
採行總量管制，考慮各個污染源的差異與能力賦予其不同責任的思維，在目前全球因應氣候變遷的作法上也獲得實踐。聯合國氣候變化綱要公約中有一個很重要的原則，即「共同但差異的責任」(common but differentiated responsibility)。不同的國家的溫室氣體排放量情形、發展需求與因應能力各有不同，因此在處理氣候變遷一事上，各國都有共同的責任但要有差別待遇，針對不同的需求而有不同的規範。
四、結語：積極正面地看待環境價值
以上從環評與環境責任討論了目前制度的不足，也同時以環保標準說明了環境價值對產業界的影響。在演講的最後，我想再回到一開始提出的態度一事。我認為臺灣目前最需要就是積極看事情的精神，應好好面對我們遭遇到的重要課題。雖然制度面仍有所不足，但產業界不能因此就將所有的責任交給政府，而應更積極瞭解並因應環境價值。目前政府就環境與產業發展並沒有提出一個很好的論述與作法，在過去這段時間我也看到不少企業與民間團體都在積極因應，安排許多課程與討論。我很期待民間與企業，希望企業與民間多做一些積極分享，共同積極面對。更期待這樣的討論氣氛能繼續延續與擴展，並帶出創新的作法，讓臺灣能打破被邊陲化的宿命，謝謝各位。
＊本文同步刊載於全球工商2010年4月號。
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