中國歷代政治得失
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第二講 唐代
一、唐代政府組織
（一）漢唐相權之比較
（二）唐代中央政府三省職權之分配
唐代中央政府採用三省六部制，將原本屬於宰相的職權一分為三，由中書省、門下省與尚書省分工合作、互相制衡，共同掌管國家最高政令。
中書省
- 草擬詔敕（定旨出命）
- 負責秉承皇帝意旨或針對國家大政擬定詔書與命令，為政令發出的第一道工序。
- 長官為中書令，副長官為中書侍郎。旗下設有中書舍人（約7-8人），負責實際起草詔敕。
門下省
- 審核封駁（審查復核）
- 負責審查中書省草擬的詔敕。若認為內容不妥，有權退回重擬（稱為「封駁」），避免政令草率發布。
- 長官為侍中，旗下設有給事中等官職，專司覆審與監察政令。
尚書省
- 貫徹執行（行政實施）
- 當詔敕經中書省草擬、門下省審核通過後，送交尚書省頒佈並貫徹執行。
- 長官為尚書令（後多空缺，由左右僕射主持），下設吏、戶、禮、兵、刑、工六部執行具體政務。
（三）中央最高機構政事堂
合議機制的建立與初衷：三省制度初期，中書省起草詔敕後送達門下省，若門下省反對則塗歸封還。為避免公文往返程序繁瑣，遂讓兩省長官舉行聯席會議，該會議場所即稱為「政事堂」（初設於門下省，後移至中書省）。
合法詔敕的認定：皇帝發出的政令必須先經門下、中書兩省召開政事堂會議討論通過，並蓋上「中書門下之印」方為有效；若未經政事堂會議決奪，則該命令等同無效。
真宰相資格認定：唐人觀念中，必須能夠出席政事堂會議者才是「真宰相」。
尚書省地位的演化：
初期（唐太宗時期）：因唐太宗曾任尚書令，故後世該職常虛懸，由副長官左、右僕射主持尚書省政務，並兼銜參加政事堂會議，與中書令、侍中同為宰相。
中期（加銜制度）：朝廷開始給予其他官員「同中書門下平章事」或「參知機務」等名銜，使其得以出席政事堂會議參與決策。
開元以後的轉變：尚書僕射若未特別附加政事堂職銜，即無法出席會議。此後尚書省全體降為純粹的「執行機關」，僅剩執行命令之權，失去發布命令與參與決策的宰相職權。
（四）尚書省與六部
尚書省為最高行政執行機構，國家最高政令經政事堂會議決定後，送交尚書省貫徹執行。為政府中規模最大、實權最重的執行機關。 下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部。
- 吏部 人事與任用 主管全國文官之人事、考課與任用。五品以上官員由宰相決定，五品以下官員由吏部依法提拔與分發。
- 戶部（民部）戶口與財政 掌管全國戶口、土地、賦稅及財政民政等事宜。（唐初稱民部，後避太宗李世民諱改為戶部）
- 禮部 禮儀與教育 主管國家宗廟祭祀、宗教、教育及科舉考試等事宜。
- 兵部 軍政與武官 主管全國軍政、兵籍、武官考選及軍械物資等事宜。
- 刑部 司法與刑律 主管全國律令、刑獄、審判復核與司法行政。
- 工部 工程與建設 主管全國各項土木工程、水利建設、屯田及官營工藝。
（五）唐代地方政府
唐代中央政府的組織似較漢代進步了，但以地方政府論，則唐似不如漢。唐代已漸漸進到中央集權的地步，逐漸內重而外輕。
唐代地方行政最低一級為「縣」，和漢代一樣。唐玄宗時，全國有一千五百七十三個縣，比漢代多出兩百多縣。
縣級以上為「州」，唐之「州」與漢「郡」是平等的。州設刺史，在漢最先本為監察官，唐刺史則為地方高級行政首長。
唐代有三百五十八州，較漢代郡數多兩倍餘。
唐縣分上、中、下三等，
- 六千戶以上為上縣，
- 六千戶以下、三千戶以上為中縣，
- 三千戶以下為下縣。
漢縣僅分兩級，萬戶以上為大縣，其長官稱「令」。萬戶以下為二級縣，其長官稱「長」。
可見唐代的縣比漢縣為小。
唐代的州也分上、中、下三級，
- 十萬戶以上為上州，
- 二萬戶以上為中州，
- 二萬戶以下為下州。
漢郡戶口在百萬以上的並不少，即此可見唐代地方長官，其職權比重，較之漢代差遜甚遠。
其次是地方長官之掾屬。在漢代由郡太守、縣令長自行辟署任用，唐代則任用之權集中於中央之吏部。州縣長官無權任用部屬，全由中央分發。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升遷，各懷五日京兆之心。政府亦只得似升遷來獎勵地方官，於是把州縣多分級次，由下到中，由中到上，升了幾級，還如沒有升。不像漢代官階上下相隔不甚遠，升轉亦靈活。由縣令升郡太守，便是二千石，和中央九卿地位相埒。漢制三年考績一次，三考始定黜陟；因階級少，升遷機會優越，故能各安於位，人事變動不大，而行政效率因之提高。唐代則遷調雖速，下級的永遠沉淪在下級，輕易不會升遷到上級去。於是在官品中漸分清濁，影響行政實際效力極大。
（六）觀察使與節度使
漢代丞相為政府最高首領，副丞相即御史大夫，主管監察。
御史大夫職權，不僅監察中央及地方政府，同時並監察及皇宮之內，這已在漢制中說到。
唐代設「御史臺」，所謂三省、六部、一臺，御史臺成為一獨立之機構，不屬於三省。換言之，監察權是脫離相權而獨立了。此即是唐代監察制度與漢代相異之點。
唐中宗後，御史臺分左右御史：左御史監察朝廷中央政府，右御史監察州縣地方政府；此即所謂「分巡」、「分察」。監察中央的謂之「分察」，監察地方的謂之「分巡」。中央方面最要者為監察尚書省內之六部，中書、門下兩省不在監察之列。唐德宗時，尚書六部，吏、禮、兵、工、戶、刑，每兩部各設「御史監察」一人，謂之分察。分巡則分全國為十道，派去監察之御史，稱為「監察使」，後改「巡察」、「按察」諸稱，最後稱為「觀察使」，意即觀察地方行政。在漢制，刺史規定六條視察，大體範圍，不得超出於六條之外。
觀察使由中央派至地方，最後變成地方州縣的上級長官，假設觀察使訪視的是邊疆州縣，中央要他對地方事務權權支配=>變成節度使
邊防需求：唐代為防禦邊疆外族入侵，在邊境重鎮設置「節度使」，作為邊境軍事的最高指揮官。
集權一身：節度使起初僅掌管軍事指揮權，但為了確保後勤物資與地方穩定，逐漸兼掌地方的財政大權與行政民政，權限遠超過一般州縣刺史。
由邊境蔓延至內地：安史之亂後，朝廷為了平亂與安撫降將，將節度使的設置擴展至內地，形成了遍布全國的「藩鎮」。
制度潰敗與唐室滅亡：軍閥割據導致中央政令無法貫徹，地方行政體制完全瓦解。「唐室之崩潰，也可說即崩潰在此一制度上。」
二、唐代考試制度
（一）魏晉南北朝時代之九品中正制
九品中正制的背景與運作
創設背景：漢末大亂，兩漢的「鄉舉里選」制度隨天下大亂、地方失聯而歸於紊亂。曹操時期朝廷用人缺乏客觀標準，武人與軍伍中人濫用職位。曹魏時期由尚書陳群創設「九品中正」制，試圖建立一套客觀標準來掌管吏部用人。
運作機制：由中央在各州郡選擇才能高、聲望好的官吏兼任「中正官」，負責訪查並評定當地鄉紳士人的品德與能力，將其分為九個等第（上上至下下）呈報中央，作為吏部量才錄用與授官的依據。至少比用人唯親好
缺失
- 門第壟斷（上品無寒門）：中正官多由高門世族擔任，評定標準逐漸偏離個人才能與道德，轉而專看家族門第。形成「上品無寒門，下品無勢族」的階級壟斷。
- 阻斷平民升遷：九品中正制削弱了地方鄉里的自主評價，寒門子弟即使富有才華也難被評為高品，社會階層流動完全停滯。
政治制度是現實的，每一制度，必須針對現實，時時刻刻求其能變動適應。任何制度，斷無二三十年而不變的，更無二三百年的而不變的。但無論如何變，一項制度背後本原精神所在，即此制度之用意的主要處則仍可不變。於是每一制度，便可循其正常軌道而發展。此即是一項制度之自然生長。制度須不斷生長，又定須在現實環境要求下生長，制度絕非憑空從某一種理論而產生，而係從現實中產生者。惟此種現實中所產生之此項制度，則亦必然有其一套理論與精神。理論是此制度之精神生命，現實是此制度之血液營養，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也多半是由南北朝演變再來，有其歷史淵源，亦有其傳統精神。
革命=推翻不合理的制度來遷就現實，而非推翻現實來遷就制度
（二）唐代之科舉
唐代科舉制度的特色
- 懷牒自列（開放報名）：打破魏晉九品中正制由門閥壟斷的局限，士人無須地方長官推薦或九品中正評定，可自行攜帶證件（懷牒自列）向地方政府報名參加中央考試，極大地擴大了進仕之門。
- 限制與報名資格：不許工商業者報考。當時觀念認為工商業是「專為私家謀利」，做官則是「專心為公家服務」，故限制其參政資格。
- 考選兩階段：通過禮部主持的科舉考試（如進士、明經）僅取得「做官資格」；若要正式授官，仍須通過吏部的「銓選」考查（看重身、言、書、判）。
缺點
- 詩賦取士，偏重文采實務不足：唐代進士科極為尊貴，但考試內容偏重詩賦與文章，易養成浮華風氣，缺乏實際行政能力的考核。
- 投獻通榜，流於公卿私人恩怨：唐代科舉採「不糊名」制，考生考前向名流投獻作品（行卷），考官亦會參考社會聲譽（通榜），導致關說與門生派系風氣猖行。
- 過度偏重詩賦詞章以及考前關說行卷的風氣，也為中晚唐的朋黨之爭（如牛李黨爭）與政風浮華埋下了隱患。
三、唐代經濟制度
（一）唐代的租庸調制(終結古代井田制)
「租」是配給人民以耕種的田地，年老仍繳還政府。在其授田時期，令其負擔相當的租額。這是一種「均田」制度，承北魏以來。均田制所與古代的井田制不同者，井田乃分屬於封建貴族，而均田則全屬中央政府，即國家。均田是郡縣制度下的井田，而井田則是封建制度下的均田。說到租額，則僅為四十稅一，較之漢代三十稅一，更為優減。
「庸」即是役，乃人民對國家之義務勞役。唐制每人每年服役二十天，較之漢代每人每年服役三十天又減輕了。「調」是一種土產貢輸，各地人民須以其各地土產貢獻給中央，大體上只是徵收絲織物和麻織物。在孟子書裏即有「粟米之徵」，「布帛之徵」，「力役之徵」三項目，「租」即是粟米之徵，「庸」是力役之徵，「調」是布帛之徵。
租庸調制，用意在「為民制產」，務使大家有田地，自可向國家完糧。耕種田地的自然是壯丁，便可抽出餘暇，為國家義務服役。有丁有田，自然有家，農業社會裏的家庭工業，最要的是織絲織麻，國家徵收他一部分的贏餘，也不為病。唐代租庸調制，大體比漢代定額更輕，說得上是一種輕徭薄賦的制度。而且租庸調項目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有調。此制最高用意，在使有身者同時必有田有家，於是對政府徵收此輕微的稅額，將會覺得易於負擔，不感痛苦。這是唐制較勝於漢制之所在。
（二）唐代之帳籍制度
租庸調制之所以能推行，全要靠「賬籍」之整頓。唐初的人口冊是極縝密的。自小孩出生，到他成丁，以至老死，都登載上。當時的戶口冊就叫「籍」，全國戶口按照經濟情況分別列九等。此項戶口冊，同樣須造三份，一本存縣，一本送州，一本呈戶部。政府的租、調，全都以戶籍為根據。「賬」則是壯丁冊子，在今年即預定明年課役的數目，這是庸的根據。唐制每歲一造賬，三歲一造籍。壯丁冊子一年重造一次，戶籍冊子則三年重造一次。一次稱「一比」，因其可以用來和上期的簿賬相比對。唐制，州縣經常保存五比，戶部經常保存三比，如是則地方政府對戶口壯丁變動，可以查對到十五年，戶部可以查核到九年。
租庸調與賬籍制度失敗的原因
行政管理過於繁瑣：唐代實行均田制，十八歲授田、六十歲還官，加上人口與戶口的頻繁異動，需要極其龐大且精密的調查、登記與校對工作。
吏治鬆懈與戶籍失真：隨著承平歲月推移，基層行政逐漸出現疏忽與馬虎，導致死亡未銷戶、成丁未列新丁等情況普遍存在，戶籍與實際人口脫節。
土地不足與豪強兼併：隨著人口增長，政府掌握的土地不足以分配給所有壯丁（戶口多而田畝少），加上地方豪強兼併土地與門第舞弊，使均田制與租庸調制失去立足基礎。
制度運作的本質思考：唐代的租庸調與均田制是一種全盤調配的「計畫經濟」模式。這類高度仰賴精密管理的制度，若缺乏高度貫徹的精神與嚴密的行政配合，極易因現實環境變化而趨於崩潰。
（三）唐代的兩稅制(開啟自由經濟)
實施背景：唐德宗建年間（780年），因均田制瓦解、戶籍破壞，舊有租庸調制無法維持，由掌理財務大臣楊炎策劃實施。
徵收方式：將過去繁雜的賦稅項目歸併，每年分夏、秋兩次徵收，故稱為「兩稅制」。此制度奠定了後世中國田賦制度的基礎，一直沿用至明清。
兩稅制的三大革新與好處
- 戶無主客，以見居為簿：不再區分土著戶與外來流民（主戶與客戶），只要現居住在該地，即編入當地戶口冊納稅，適應了人口大規模流徙的現實。
- 人無丁中，以貧富為差：取消依據壯丁（身）徵稅的限制，改按個人的田產多寡與貧富狀況（資產）計稅。「有多少田，收多少租」，實現資產多者多納稅。
- 解放義務勞役與買賣限制：取消了租庸調制下的義務勞役（庸），政府不再授田，民間可自由兼併與買賣土地。錢穆指出，這徹底打破了古代自井田、王田、均田以來「平均地權、還受田畝」的傳統，走向土地私有與自由買賣。
兩稅制的弊病
兩稅制雖簡化了手續，但也帶來了後續的毛病：
- 定額徵收與通貨緊縮：兩稅制按貨幣（錢）折算計稅，隨後因市場上銅錢不足造成物價下跌（錢重物輕），農民賣出更多農作物卻只能換取較少貨幣，無形中加重了實際賦稅負擔。
- 放棄為民制產：政府不再負擔分配土地的責任，聽任土地自由兼併，導致富者田連阡陌、貧者無立錐之地，社會貧富差距擴大。
兩稅制為何能夠從唐代中葉一直推行至清末? 該制度切合了中唐以後社會經濟與階級結構的現實變遷：
- 適應門閥崩潰與社會結構轉型：先秦為封建貴族，魏晉至中唐則是大門第豪族。中唐以後門第消逝，既無封建貴族亦無門閥階級，社會轉型為由廣大「小地主」與「小農」組成的結構。兩稅制取消了古代「按丁授田」的幻想，轉而「按資產計稅」，完全契合這種平民化與資產私有化的社會結構。
- 維持文化與經濟的農村基本盤：兩稅制不再逼迫知識份子或社會資本集中於城市，士大夫與農民退回農村仍能做一「小地主」，使文化命脈與經濟資源得以在農村獲得滋養與延續，維持了長期的社會穩定。
- 制度彈性與現實可行性高：舊有的「租庸調制」屬於高度計畫性的理想制度，需要極龐大且精密的戶籍（賬籍）管理與政府配給土地能力，一旦吏治鬆弛便全面崩潰；而兩稅制「戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差」，只需查核現有土地與財產即可徵稅，極具現實操作性與極高的適應力，因而能為後世宋、明、清各朝所沿用。
（四）漢唐經濟財政制度比較
漢代模式：類似現代的「自由經濟」，政府只注意防止富人過富，但缺乏對底層民眾的積極保障與計畫分配，導致貧富差距依然存在。
唐代模式：類似「計畫經濟」或理想主義的社會福利政策，政府主辦授田與為民制產，比漢代更為高明與進步；然而其高度仰賴龐大精密的行政管理（賬籍制度），一旦吏治鬆弛，制度便難以維持。
四、唐代兵役制度
農合一的型態（寓兵於農）：
- 漢代（全農皆兵）：把國防武裝寄託於農民的生產集團，每個農民都要當兵。
- 唐代（寓兵於農）：把生產集團寄託於武裝集團。在武裝集團裡寄託生產，是「寓兵於農」，而非「全農皆兵」。
- 非人人皆兵：唐代國家大、戶口多，不需要全國農民皆當兵，而是選拔部分農民種田並兼作軍人，並非每個種田人都需要服兵役。農民民戶分九等，上等雨中等的才有資格擔任府兵，免去租傭調
「府兵制」的運作與結構
- 折衝府（軍府）：唐代在全國各地設立「折衝府」（軍府），作為管理府兵的基層單位。
- 與均田制結合：府兵平時為農民，由國家配給土地（均田）；有事時調發為兵，兵器、糧餉及裝備部分需自備。
- 兵不識將，將不專兵：戰時由中央派遣大將統領府兵出征，戰事結束後，大將交還印信返回朝廷，府兵則各回軍府耕作，有效防止地方軍隊私有化與軍閥割據。
府兵制崩潰與失敗的四大主因
1.貴戚與豪門陵辱士兵：
失去社會榮譽感：唐初府兵多選自殷實家庭子弟，到中央宿衛時深受敬重。但到了天下太平、朝政日漸鬆弛後，皇親國戚與大臣不再重視這些宿衛士兵，甚至將他們當作私家苦工，叫他們去蓋花園、建造宅第。
淪為低賤苦工：府兵在中央「受人賤視」且負擔沉重苦役，導致社會上視當府兵為恥辱與苦差事，因而出現大量「逃亡規避」的現象。
2.撫恤與獎懲制度鬆弛：
陣亡撫恤失效：唐初府兵出征陣亡，名冊會立刻呈報中央，朝廷會迅速派人前往地方慰問家屬、送還棺木，並頒賜勳爵與撫恤。
官僚體系疏漏：到了後期，軍隊與政府體系出現鬆懈病態，士兵死亡後「不一定即速呈報到中央」，中央亦「不一定分頭轉到地方政府」。撫恤工作無法辦妥，使後來的府兵寒心。
3.均田制度瓦解（經濟基礎喪失）：
府兵制建立在「均田制」之上（有田始有兵，平時自備兵器糧餉）。隨著土地兼併嚴重、均田制被破壞，農民失去土地，無力負擔自備裝備與服役的經濟開支，府兵制的經濟基礎隨之崩解。
4.國防需求改變與遠征苦役：
唐代疆域廣闊、邊患增加，邊防需要長期駐紮的專業軍隊。府兵原本「輪番赴京宿衛」或「短期出徵」的機制，無法適應長期遠征與屯邊，最終迫使國家轉型為「募兵制」，進而導致節度使掌握兵權與藩鎮割據的局勢。
募兵制引入外國傭兵，傭兵成為蕃鎮
五、唐代制度綜述
論中央政府之組織，結束了上半段歷史上的三公九卿制，而開創了下半段的尚書六部制。
論選賢與能，結束了上半段的鄉舉里選制，而開創了下半段的科舉考試制。
論租稅制度，結束了上半段的田租、力役、土貢分項徵收制，而開創了下半段的單一稅收制。
論到軍隊，結束了上半段的普及兵役制，而開創了下半段的自由兵役制。
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